复议机关“双被告”制度困境检视与出路的调研报告

——以跨行政区划集中管辖行政案件为视角

李青耿翠萍

内容摘要：行政诉讼制度和行政复议制度具有预防、解决行政争议的重要作用，二者的良好衔接对化解官民矛盾、维护社会和谐有着重要意义，复议机关“双被告”制度的创立意在激发复议功能公正、全面、有效和及时的发挥。年5月1日起施行的《行政诉讼法》至今已经四年了，复议机关“双被告”制度在实践中的激励效果远没有达到预期，甚至引起复议功能异化的效果，复议机关“双被告”制度能否成为解决复议维持率高问题的良药，还是遭到了不少质疑和批评。本文从复议机关“双被告”制度源起、现实困境、实效剖析、适度修正等角度进行分析，仅靠倒逼机制难以达到发挥复议功能实质性化解行政争议的目的，反而应当重新审视复议制度的根本，通过完善复议制度，破除制约复议功能发挥的弊端，最大限度发挥行政复议的解纷优势，以达到行政复议、行政诉讼对行政争议的终端治愈和解决的目的。

新《行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”制度（以下简称：复议机关“双被告”制度）改变了旧法第二十五条第二款关于复议机关只要维持了原行政行为即不作被告的规定。复议机关“双被告”制度是新《行政诉讼法》制度创新之一，与行政机关负责人出庭应诉制度同样引起广泛的

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