张春周琼：非洲地区发展的体系性转型

作者：张春，云南大学“一带一路”研究院、非洲研究中心研究员、博士生导师，主要研究非洲问题和国际关系；周琼，云南大学非洲研究中心博士研究生，主要研究非洲安全等。

来源：《现代国际关系》年第2期

摘要

新冠肺炎疫情的长时间持续正在改变国际关系的发展方向。非洲地区国际体系显示出高度的不确定性，但可以确定的是非洲正因疫情而进入发展转型期。在国家层次，经济重建、政治本土化与安全复合化发展正在推动非洲国家进入充满不确定性的调整期；在地区层次，由于治理能力和对外伙伴关系面临严峻挑战，非洲地区治理机制进入新的改革期，中等国家所提供的驱动力面临可持续性挑战；在全球层次，美欧挑动的大国战略竞争正向非洲蔓延，非洲与外部世界的关系进入重塑期。非洲体系性转型面临危机集中释放的严峻形势，如能妥善应对则将迎来重大发展机遇。

新冠肺炎疫情显著改变了人类生活，既因社交距离需求增加而拉开了空间，又因远程交流而压缩了时间。新型的时空关系意味着国际关系发展方向的重塑——有关变化是否具有根本性有待时间验证，但对非洲而言日益深刻而明显。非洲国家层次的经济重建、治理本土化和安全复合化发展全面推进，地区层次的治理机制改革及全球层次的与外部世界关系重塑等发展态势日益明显，地区国际体系进入充满不确定性的转型期。

01

非洲国家发展进入调整期

自疫情暴发并向全球蔓延至年底，非洲已有多万例确诊病例，20多万人死亡。新冠肺炎疫情对非洲的冲击从公共卫生角度看在各地区中相对较小，但从经济、政治和安全角度看却是全球范围内最为严重的。经济上，年国际大宗商品价格下跌后开始褪色的“非洲崛起”因疫情而趋于终结；政治上，自冷战结束后启动并于年中东剧变时期加速的民主化进程令人失望，催生了本土传统的回归；安全上，经济困难与治理不善放大了安全风险，与疫情管控要求相结合，刺激了安全挑战的草根化与复合化趋势。经济、政治和安全转型的叠加表明，非洲国家整体上进入发展道路调整的新时期，发展前景颇不确定。

第一，早已褪色的非洲崛起因疫情而结束，非洲步入可能持续较长时间的重建期。此次疫情远不只是公共卫生危机，更是一场全球性经济危机。受疫情冲击，年非洲经济出现半个世纪来的首次倒退（-2.1%）。由于疫情持续，国际货币基金组织（IMF）预期年非洲经济增长仅能恢复至4%，但年的复苏并不乐观，预期仅为3.7%。非洲发展银行（AfDB）预期年非洲经济增长率仅为3.4%，并认为非洲到年都不太可能恢复到4%以上的经济增长。疫情持续、反复可能中断艰难的经济复苏进程，而且加剧既已严峻的通货膨胀态势，使非洲崛起终结，并导致非洲经济陷入可能的长时间低迷。

从短期看，疫情持续事实上严重削弱了非洲经济恢复和重建的动力。纵向考察冷战后的历史可以发现，非洲经济、年明显增长，～年间才有舆论所称的崛起之势。年以来，非洲经济不断遭受冲击，包括大宗商品价格下跌、中美贸易战及新冠肺炎疫情等，最为严重的无疑是仍在持续的疫情。以年美元价格计算，疫情使非洲人均GDP倒退了10年：年为美元，而年为美元。就减贫而言，疫情使非洲过去20年的努力化为乌有，多万人陷于极端贫困。可以认为，疫情导致非洲经济发展全面倒退，短期内实现复苏和重建的动力明显缺乏。

从长期看，疫情严重破坏了非洲发展的宏观经济环境，尤其是使非洲发展可用资金缺口增大。疫情严重破坏了非洲发展的宏观经济环境，特别是导致非洲的财政收入、对外贸易、外国直接投资（FDI）及侨汇收入等大幅下降，经济重建面临重大困难。其一，基础设施投资缺口进一步拉大。根据非洲发展银行在疫情暴发前的估算，非洲每年的基础设施投资总需求在～亿美元之间，年度融资缺口在～亿美元之间；而公共卫生基础设施的融资缺口大约为每年亿美元。疫情加大了融资缺口，公共卫生基础设施的建设变得尤为迫切。预期未来三年内，非洲可能需要亿美元用于应对疫情和经济复苏。其二，财政收入下降使非洲持续积累的债务被急速放大，非洲各国债务风险持续快速上升。根据世界银行和IMF的债务可持续性分析，非洲年有20个国家存在债务风险，其中低风险11国，中风险14国，高风险仅5国；此后债务风险国家增多，而且其风险等级持续增高。年，非洲的债务风险国家已经增至38个，其中低风险1个，中风险16个，高风险15个，还有6个国家已陷入债务危机。

第二，经济困难与社会不满放大了民主化的“水土不服”，回归本土传统、探索新式“混合政体”的努力正持续增加，尽管效果明显不够理想。

其一，军人干政重新走到非洲政治的前台。军人干政特别是军事政变，在非洲政治发展中有着重要影响。据统计，～年间，非洲共计发生起政变，其中成功的政变起。无论是从现实形势还是统计数据看，政变的回潮态势都比较明显。冷战结束后，非洲的政变数量、频率都明显降低，～年间非洲共计发生次政变，成功67次，成功几率达到48.2%；～年间，非洲的政变共计78次，成功33次，成功几率比冷战时期降低了6个百分点，年均政变次数从冷战时期的3.97次降至2.27次。但是，～年间，非洲共计发生9次政变，其中成功6次，呈现明显的反弹态势。更严峻的是，马里在年8月和年5月不到一年时间内发生两次政变；苏丹则是在年4月和年10月发生两次成功政变，还有至少1次未遂政变。政变回潮态势在很大程度上表明，非洲政治治理在寻求本土化路径时，仍在创新性改革上面临巨大的智慧赤字，布基纳法索年1月底的政变是这一赤字的最新例证。

其二，“第三任期”危机在～年高潮后一度暂息，疫情的暴发和持续使其得以卷土重来。自冷战结束以来，任期限制正变得日益普遍。但是，任期政治在非洲政治中颇具争议。自独立以来，非洲就保持着一项政治纪录，即长期执政的领导人数量居全球之首。目前，非洲仍在位且执政时间超过30年的国家元首有6位；超过20年的5位，超过10年的8位。最近的一轮第三任期危机事实上发生在年非洲崛起褪色之后。疫情持续与新一轮选举高峰相结合，使第三任期问题再度进入议事日程，诸如科特迪瓦、几内亚、布降迪、赞比亚、卢旺达乃至尼日利亚都出现相关讨论甚至采取突破性举措。这一动向在很大程度上仍是对新型混合政体的探索。

其三，以指标衡量的非洲政治治理出现十余年来的首次倒退。既有指标整体显示，非洲政治治理相比十年前变差了。例如，根据世界银行“世界治理指数”，年的非洲政治治理相比年呈全面下跌态势；其中，政治稳定指标下跌12.4%，管制质量9.3%，政府有效性3.4%，法治质量2.9%，余下两个指标下跌幅度在1%左右。易卜拉欣非洲治理指数（IbrahimIndexofAfricanGovernance）显示，非洲治理年出现了自年以来的首次倒退，尽管倒退幅度不大，但5个分类指标中仅经济机会基础有所上升，其余4项均跌，预示了某种转型迹象。

第三，经济困难与治理不佳加剧不安全状态，非洲安全呈显著的草根化和复合化发展态势。非结构性暴力问题居高不下。到年，疫情导致全球80多个国家的政治不稳定风险可能上升，其中非洲国家居多。疫情导致的非结构性暴力从全球范围看有所下降，但在非洲却显著上升。据统计，年整个非洲非结构性暴力事件多达1.7万余起，比年增长多起；致死人数高达3.76万，比年增加0多人。其原因通常认为是政府治理不善或叛乱团体肇事，但更可能是疫情带来的经济、政治、社会等系统性冲击。与草根化发展相应的是，非洲安全挑战正变得愈益复杂，二者呈合流态势。一是各种暴力组织及其手段的合流。疫情不仅冲击了非洲各国合法经济，也冲击了包含犯罪、海盗等在内的非法经济：合法经济下滑使各种暴力组织的经济来源也大为压缩，进而刺激了更多的非法经济，尤其是各类绑架、劫持案件大幅增长，其核心是获取赎金，主要体现为几内亚湾海盗活动重心转向劫持船员，陆上的盗匪团伙和恐怖主义组织均试图通过绑架人质获得更多资金。二是各种暴力组织日益与社区矛盾相结合，使不安全日益成为常态。在马里中部、布基纳法索北部和尼日尔利亚部分地区，极端伊斯兰团体利用社区间紧张关系招募新成员，并激化当地既有社区矛盾。在尼日利亚多个州、中部非洲多个国家，牲畜偷盗的暴力化与社区仇恨日益固化，正在催生基于牲畜偷盗和社区仇恨的“战争经济”。而几内亚湾海盗转向劫持船员使其与陆上社区的联系比过去更为密切。

无论是结构性暴力还是非结构性暴力，都因非洲各国边境的易渗透性而显示出跨境蔓延的特点。典型案例是，埃塞俄比亚联邦政府与提格雷武装之间的冲突长期化和常态化，进而持续向苏丹、厄立特里亚等邻国溢出，加剧了埃塞俄比亚与邻国的跨境安全问题。更严重的是，非洲恐怖主义组织的跨境活动趋势日益明显。武装冲突地点和数据项目（ACLED）数据显示，非洲年前后面临的恐怖主义威胁主要在国内，到年则呈现出明显的外溢特征。在恐怖主义的五个主要活动区域中，有三个是典型的跨境区域即萨赫勒西部地区、乍得湖盆地和索马里—肯尼亚地区。另外，非洲还存在大量的非传统性跨境安全威胁：一类与人口流动相关，如合法与非洲移民、人口贩卖、跨国农牧民冲突等；另一类则是各种非法走私，包括轻小武器、毒品及其他跨国犯罪。

02

非洲地区治理进入改革期

国家层次的发展道路调整，既缘于非洲各国自身所面临的复杂问题及疫情的压缩效应，也与非洲地区治理成效不大有关。非洲联盟（非盟）年迈入第20个年头，但面临严峻的压力：其地区治理能力特别是安全治理能力上的弱势全面暴露，与外部伙伴特别是联合国的关系似已陷入全面危机，而机制改革却因大国动力缺失、中等国家主导而面临可持续性挑战。非洲地区治理机制的改革迫在眉睫，但能力、助力和动力均明显不足。

第一，如果说非洲崛起褪色乃至终结有外部不可抗力的作用，围绕不干涉内政和“临时性安全联盟”的争论则全面暴露了非盟治理能力的不足。

其一，对乍得政府变更的应对引发有关非盟能否持续坚持其宪章原则的内部争论。非盟成立后放弃了非统对“不干涉内政”原则的坚持，允许在特定情况下干涉成员国内政。其中相当重要的是，虑及非洲国家较高的政变可能性，《非盟宪章》第4（p）款明确“谴责和拒绝不合宪的政府变更”，并明确“通过不合宪手段获得权力的政府不得参与非盟活动”即会被“中止成员资格”（第30条）。非盟成立以来，针对所有通过政变上台的政府，都严格实施了制裁。但是，年4月，围绕乍得政府更迭的处理方法，引发重大的内部争论。在前总统伊德里斯代比（IdrissDeby）因伤去世后，乍得并未依据宪法由国会议长接任总统并完成剩余任期，而是由军队接管，并成立以代比之子穆罕默德代比（MahamatIdrissDeby）将军为首的军事过渡委员会，进入为时18个月的过渡期。这一举措在全非洲引发重大争议，有不少国家要求非盟认定乍得此举为政变并加以制裁，但非盟在调查后认可了乍得的过渡安排。这一认定却为随后界定苏丹政变带来了困难，并引发了有关非盟采取双重标准的疑虑。

其二，多个临时性安全联盟的发展，不仅凸显了非盟的信任赤字，也正侵蚀非盟“辅助分工”原则。随着非盟安全治理能力不足日益显现，非洲次地区组织和成员国对其信任度明显下降，且时常表现出“不服从”行为，有的甚至自谋出路。一方面，成员国对非盟决策的不服从甚至拒绝现象明显增多。索马里和乍得年中均拒绝非盟提名的驻本国高级别代表，导致前者不得不重新提名。卢旺达依据与中非共和国的双边防务协定，于年11月在后者国内局势不稳的背景下自行派兵保护其参加联合国维和行动的人员。另一方面，次地区组织绕开非盟自行其事的趋势显现。年6月底，南部非洲发展共同体（SADC）特别峰会批准向莫桑比克德尔加杜角（CaboDelgado）部署军队，以应对该地已持续四年且造成超过人死亡的恐怖主义活动；更具争议的是，卢旺达事实上在SADC作出决议之前就已向该地派遣了约0人的部队。再一方面，临时性安全联盟成为应对特定区域安全问题的首要选项。例如，早在年，随着马里政治安全危机在利比亚卡扎菲政权被推翻后持续上升、非盟应对不力，五个次地区国家建立了萨赫勒五国组织（SahelG5）；年非盟在该地区部署武装力量的计划取消，萨赫勒五国组织又于年建立了联合部队。此类临时性安全联盟只是形式上得到非盟的授权。无论是卢旺达、SADC还是萨赫勒五国组织，其行动都符合国际法标准，但的确对非盟既有“辅助分工”原则产生了冲击，并可能因机制增生而导致机制拥堵。

第二，非盟与联合国的伙伴关系面临多重考验，非洲地区治理外部助力供需失衡日益明显。除少数大国外，非盟最重要的外部伙伴是联合国。双方自年就启动了伙伴关系，并重点聚焦冲突预防和危机管理。年，“非盟—联合国和平安全加强伙伴关系共同框架”得以通过。双方在技术层面上的合作得到明显强化，但战略层次的沟通与协作似乎日益困难，这在两大组织年启动大规模机构改革后尤其明显。一方面，与因非盟安全治理能力下降而来的次区域乃至个别成员国的自行其事相应，非洲各类临时性安全联盟很大程度上加剧了联合国与非盟的协调困难，其中又以萨赫勒五国组织、乍得湖盆地多国联合部队等为典型。这些临时性安全联盟一方面需要联合国和非盟授权，另一方面其具体落实并不受联合国或非盟有关人权、财政及作战等规范的约束。因此，尽管其行动很大程度上填补了联合国或非盟的缺位，但它们往往并不

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