数字经济是第四次工业革命的产物，也是我国离国际经济技术前沿最近的经济部门，一些头部数字经济企业甚至排在全球的前列。作为一个发展中国家，我国的这个成就十分了不起。同时，数字经济对于我国经济实现高质量发展，也具有举足轻重的意义。但在过去一段时期，数字经济领域也出现了一些诸如损害消费者利益和不正当竞争等的不规范行为。如何构建有效的数字经济治理体系，促进数字经济健康发展，是中国式现代化的一个重要课题。

一、数字经济发展是市场化改革的重要成果

数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，是以数据资源为关键要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力，促进公平与效率更加统一的新经济形态。[1]《“十四五”数字经济发展规划》提出，“以数据为关键要素，以数字技术与实体经济深度融合为主线，加强数字基础设施建设，完善数字经济治理体系，协同推进数字产业化和产业数字化，赋能传统产业转型升级，培育新产业新业态新模式，不断做强做优做大我国数字经济。”

数字经济包括五大类产业：数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业、数字要素驱动业和数字化效率提升业。前四类为“数字产业化”部分，指为产业数字化提供数字技术、产品、服务、基础设施和解决方案，以及完全依赖于数字技术、数据要素的各类经济活动，这是数字经济的核心产业。第五类则为“产业数字化”部分，指利用数据与数字技术对传统产业进行升级、转型和再造的过程。[2]据北京大学课题组测算，-年间，数字经济部门对GDP增长的贡献达到了74.4%。[3]另外，据中国信息通信研究院估计，年，我国数字产业化规模为8.35万亿元，占GDP比重为7.3%。产业数字化规模达到37.18万亿元，占GDP比重为32.5%。[4]同年美国数字经济规模蝉联世界第一，达到15.3万亿美元。中国位居第二，7.1万亿美元。[5]

平台经济是数字经济的一种特殊形态，它是指依托于云、网、端等网络基础设施并利用人工智能、大数据分析、区块链等数字技术工具撮合交易、传输内容、管理流程的新经济模式。常见的数字平台包括电子商务、网络约车、文娱、社交媒体、搜索、数字金融等。我国在自年接入互联网之后的近三十年间，涌现了数量巨大的互联网公司，其中一些已经成长为全国甚至全球的头部平台。根据美国调查公司CBInsights的统计，截至年9月底，全球总共有家“独角兽”企业，也即估值超过10亿美元的初创企业，其中美国公司占比54.1%，全球第一。中国公司占比14.4%，位居第二。

一般认为我国数字经济具有“大而不强”的特点。[6]“大”主要体现在覆盖的用户、市场的规模和企业的数量，“不强”主要是指质量不高，技术优势不突出，关键领域的创新能力也不足。年，我国数字经济占GDP之比为39.8%，也显著低于德国、英国和美国的65%以上。对比中美最大的10家创新企业，我国有七家的业务模式是由商业模式驱动，另外三家则是技术创新驱动。美国则有七家是由技术创新驱动，只有三家是商业模式驱动。另外，我国几乎所有的头部平台都是以消费互联网为主，只有少数兼营产业互联网。在美国，专注消费互联网与产业互联网的头部平台的数量几乎相同。如果说美国数字经济的比较优势在技术，我国数字经济的比较优势则在市场。

考虑到我国还是一个发展中国家，数字经济“大而不强”的特征也不能算是一个缺陷。无论看数字经济的规模，还是看头部平台的数量，我国稳居全球第二，这是一个非常了不起的成就。在过去的五、六年间，我国前沿数字技术的创新能力实现了突飞猛进般的进步。根据英国学者的统计，如果把美国、欧洲、日本和中国的专利数放在一起，我国的区块链技术专利占比80%，计算机视觉技术专利占比60%以上，自动驾驶技术专利占比约40%，我国在这些领域的专利数都超过了美国。[7]自十八世纪中叶以来，全球已经发生过四次工业革命。在第四次工业革命期间，我国第一次紧随着数字技术进步的步伐，运用大数据、云计算、互联网、区块链和人工智能等新技术创新经济活动，这是一个历史性的进步。

我国的数字经济发展能够取得巨大的成就，贡献因素很多，最为重要的是“有为政府”和“有效市场”的结合，有为政府不仅改善营商环境、克服市场失灵，还适当超前地建设了大量的数字基础设施，有效市场则将大量的资源特别是资金配置到新兴的数字经济产业。一方面，数字经济是我国市场化改革最为耀眼的经济成就之一，同时也创造了许多“中国梦”的典型案例。几乎每一家头部企业，最初都是由一位或数位年轻人形成创业的想法，然后利用市场动员起规模庞大的技术、人才、资金，让新的数字经济产品或模式迅速落地并不断地迭代、改进。另一方面，数字经济发展也得益于我国相对发达的数字基础设施。无论看移动电信的覆盖面，还是看互联网的普及率，中国都显著领先于绝大多数发展中国家，这得益于多年来政府在数字基础设施领域所做的“适度超前”的布局与投资。目前我国已建成全球规模最大、技术领先的网络基础设施。截至年底，建成.5万个5G基站，总量占全球60%以上，5G用户数达到3.55亿户，行政村通宽带率达%。

另外一些因素在特定阶段也发挥了推动数字经济发展的重要作用，包括超大规模的人口、较弱的个人权益保护以及与国际市场的相对分隔，但其中有些因素已经发生改变或者很快就会改变。首先，超过14亿的人口数量有利于创新、试验新产品、新业务模式，对于发挥数字经济的规模效应尤其重要，我国一些头部平台拥有数亿甚至十亿用户。其次，过去我国对个人权益特别是个人隐私保护存在不足，这为数字经济创新提供了很大的空间，但许多业务侵犯了个人权利，野蛮生长，这正是数字经济专项整治试图重点解决的问题之一。最后，迄今为止国内数字经济行业与国际市场是分隔的，这为国内企业的成长赢得了时间和空间，但可以预期的是，国内外市场分隔的局面不可能长期持续。

随着我国经济开启新时代新征程，数字经济发展也在步入新的阶段。一方面，高质量发展是建设社会主义现代化强国的首要任务，数字经济理应承担起助力高质量发展的使命。数字经济已经形成了较大的规模，在一些技术领域也在快速地赶上来，但技术优势还需要进一步培育，在商业模式创新的基础上，更加重视关键领域的创新能力，提升数字经济发展的质量。业务重点也要进一步扩展，更加贴近实体型经济，从消费互联网扩大到产业互联网，从“新零售”到“新制造”。另一方面，现在数字经济治理从专项整治走向常态化监管，一些比较突出的问题已经得到了纠正，数字经济发展也开始走入一个新的更为规范、健康的阶段。但监管与治理是一个长期的任务，正如习近平总书记所指出：“推动数字经济健康发展，要坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬，在发展中规范、在规范中发展。”

二、数字经济的收益与挑战同样突出

数字技术带来的经济改变是革命性的，《“十四五”数字经济发展规划》就提出，“数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正推动生产方式、生活方式和治理方式深刻变革，成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。”加快数字经济的高质量发展，对于我国在年达到中等发达国家水平、在年建成社会主义现代化强国，都具有十分重要的意义。

数字技术对经济运营机制的改变可以用“三升三降”来概括，即扩大规模、提升效率、改善用户体验、降低成本、控制风险和减少直接接触。这些改变主要是基于数字技术所具有的一些全新的经济特性，比如规模经济、范围经济、网络外部性、双边或多边市场等。规模经济意味着企业的规模越大，平均成本越低、经营效率越高，这可能是得益于数字技术的长尾效应，即在完成固定成本投入之后，进一步扩大经营规模的边际成本很低。范围经济是指同时生产多种产品的总成本低于分别生产各种产品的成本之和，这可能是数字经济领域跨界竞争现象十分普遍的主要原因。网络外部性是指一个网络的使用者越多，其人均的使用价值也就越高，网络本身的市场价值也就越大。而双边市场是指相互提供网络收益的独立用户群体的经济网络，一组参与者加入平台的收益取决于加入该网络的另一组参与者的数量，这样，数字平台对一方的定价往往会考虑对另一方的外部影响。正是基于这些特性，许多数字平台都是动辄拥有数亿的用户，而且同时提供多种线上服务，甚至还对用户提供免费甚至补贴的服务。

数字经济给我国的生产方式、生活方式与社会治理方式带来了翻天覆地的改变：一是提升人民群众的生活质量。购物、点餐、约车、订酒店等日常生活所需要的服务几乎全部可以在线上安排，既节省时间与开支，还能享受更为丰富的消费品类。在新冠疫情期间，线上交易对于消费发挥了重要的稳定器的作用；二是改善了经济活动的普惠性。利用规模经济和长尾效应，数字经济服务已经覆盖超过十亿的个人和将近一亿的个体经营者，同时还降低了创新与创业的门槛，在活跃了经济微观细胞的同时，还创造了两亿左右的灵活就业机会；三是加速创新并孵化了许多新的数字经济业态。几乎所有的数字经济企业都是创新型机构，它们依靠新技术孵化新的制造与服务业态，大多数头部平台还都是知识产权的大户；四是利用数字技术改造传统产业，达成提质增效的目的。产业数字化从聚焦个别经营环节到覆盖整个产业链生态系统，形成了越来越强的经济动能。

我国的数字金融创新提供了一个有代表性的案例，它既是扎根中国大地的金融革命，又是国际前沿的金融创新。两家头部移动支付机构的活跃用户规模领先全球，支付效率与安全也表现出色。而几家新型互联网银行一方面利用数字平台快速、海量、低成本地获客并积累数字足迹，另一方面利用大数据与机器学习方法进行信用风险评估，这个被称为“大科技信贷”的创新业务模式，可以服务大量既无财务数据、又缺乏抵押资产的“信用白户”。在新冠疫情期间，一些传统金融机构暂停了服务，但数字金融机构却在持续地提供支付、投资及信贷等服务。国际货币基金组织（IMF）的格奥尔基耶娃总裁因此亲自出面邀请国内学术机构一起于年6月联合组织关于大科技信贷的闭门研讨会。“北京大学数字普惠金融指数”显示，在-年间，数字普惠金融发展水平的地区差异大幅缩小，数字金融服务已经跨越“胡焕庸线”，触达广阔的西部地区。[8]

但数字经济领域也出现了不少值得深入思考并解决的问题。

第一，数字经济的规模效应是否必然导致垄断？做大企业规模、形成市场势力是每一个企业家追求的经营目标，而规模效应也意味着规模越大、效率越高，但这样就可能造成一家独大、赢者通吃的局面。在现实中，许多头部数字经济企业确实都是“巨无霸”，在国内市场占据很大的份额。数字大平台冲击线下小厂小店的现象并不少见，平台的使用者更无法判定平台资源配置与定价的公平性。前些年诸如“二选一”之类的排他性协议也很常见。因此，市场参与者常常会担心大企业利用市场支配地位实施垄断行为。

第二，如何在大数据分析效率与个人隐私保护之间取得平衡？“数据是新的石油”、新的生产要素，通过大数据分析撮合供需双方、管理信用风险等大量新兴业务模式已经成功落地并取得了不错的经济效益。但过去信息保护不到位，不合规、不合法地搜集、加工并使用数据的现象十分普遍，个人隐私与商业机密泄露的事件时有发生。效率与权益之间的平衡点应该划在哪里，这是一个重要的政策难题。如果数据保护不到位，就会损害个人与机构的权益，甚至引发社会与经济风险。如果保护过度，大数据分析可能就无从做起。

第三，数字平台究竟会促进还是遏制经济创新？数字经济企业确实都具有很强的创新基因，如果没有创新能力，它们也不可能快速发展，成长为有一定规模的企业。但数字平台企业在成为“巨无霸”之后，是否还会保持创新动力与能力，是一个值得观察的问题。所谓的“猎杀式并购”，就是一些头部数字平台利用充足的现金流，大量收购相近业务领域的初创企业，然后束之高阁，其目的是消灭潜在的竞争对手。另外，一些头部平台通过烧钱做大市场，这类商业模式的创新也许会挤占过多的创投基金，从而影响硬科技创新。

第四，数字经济如何才能更好地助力我国实现共同富裕的愿景？从其普惠性看，数字经济应该是有利于改善收入分配的，约两亿个门槛低、工作时间灵活的“零工”就业机会是一个很好的例子。但可能还有硬币的另一面：一是数字经济企业的快速成长往往伴随着一大批传统企业的倒闭，这样就会有很多员工需要再就业；二是“零工”就业的工作条件并不好，许多外卖员“被困在算法里”，而且他们的社会保障通常也不是很完善；三是数字经济领域的财富集中度非常高，行业参与者并不一定都能获得与其贡献对等的收入与财富。

最后，怎样完善数字平台的治理功能？数字平台的治理功能既包括平台本身的治理，也包括社会治理。在传统经济中，企业、市场与政府分别发挥经营、交易与调控的功能。但平台企业打破了上述三者之间的分工边界，它既是经营主体，又是交易场所，同时还发挥一定的调控作用。平台兼具经营、交易和调控功能可能导致的一个问题是平台既做裁判员、又当运动员，这样就有可能破坏市场秩序，造成不公平竞争，损害消费者利益。同时，平台也可以发挥辅助政府治理的积极作用，包括参与电子政务、数字政府、城市大脑的建设。但平台巨大的影响力如果折射到社会、政治或意识形态领域，就变成一个非常敏感的话题。

三、治理体系的构建需要从理念创新入手

数字经济的优势很突出，挑战也很严峻。年底的中央经济工作会议提出“反垄断”与“防止资本无序扩张”，由此开启了数字经济领域的专项整治政策。在之后的近两年间，决策部门制定了相关的法律，也采取了不少监管举措。年底的中央经济工作会议则明确提出，“要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。”从专项整治走向常态化监管，治理体系会变得更加明确，从而提供一个比较稳定的政策环境，这将有利于数字经济实现高质量发展。

数字经济具有许多全新的特性，因此不应简单地套用传统经济的治理方法，甚至也不宜照搬欧美的一些政策实践。在欧美有一种观点，认为数字经济治理只要集中

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