倪星、王锐

中山大学中国公共管理研究中心

中山大学政治与公共事务管理学院

(本文节选自《中国社会科学》年第5期)

近期，为应对严峻疫情形势，一些地方发布“人员静止、居家静止、原地静止、原岗位静止”通告，引发公众热议。疫情防控中，基层组织肩负重任、承受高压，作用极其关键。一些人认为，有的基层政府在工作中过于简单粗暴，陷入形式主义，造成生产生活困难；也有不少人理解和同情防疫常态化和突发性疫情给基层工作带来的巨大压力，并反思形式主义作风让基层政府陷入“填表抗疫”的怪圈。一些评论指出，这些问题，与近年来基层责任不断扩张，及其在权责不均衡背景下的避责行为，密切相关。要杜绝此类问题，就必须深入考察基层避责现象的发生根源，激发基层政府的能动性和创新活力。

本文指出，应当看到，基层人员履职尽责、积极作为仍是主流。但基层避责现象的滋生蔓延,成为一种“无组织的集体行动”，确实给公共治理造成系统性冲击。作者发现，基层政府权责分立的结构，不仅无法有效抵御和化解外部系统性风险，还成为内部非系统性风险产生的根源，导致基层行政人员在面对不确定性、不平等性和扩散性风险陡增时，采取组合策略规避直接责任和潜在责任。实践证明，避责行为导致基层政府创新缺失、权威流失、被动回应等严重后果,并引发链式反应,阻碍地方政治、经济和社会的良性发展。作者认为，要重新激发基层创新活力，亟需持续深化行政体制和机构改革，构建危机管理和风险动态防控机制，实现激励与约束的动态平衡。

本文原载《中国社会科学》年第5期，原题为《权责分立与基层避责：一种理论解释》，原篇幅长达1.8万字，此处节选第二、三部分和结论部分共计1.2万字，仅代表作者观点，供诸君思考。

权责分立与基层避责：一种理论解释

　　▍　　基层权责分立的现实状态与避责行为的产生

（一）当前基层权责分立的现实状态

年以来,全国范围内的改革开放实践进程有效释放了基层活力,由此带来了经济的高速增长,创造了举世瞩目的中国奇迹。中央通过财政分权和行政分权充分调动基层积极性的同时,通过建立问责机制实现对基层权力的监督和控制,保证各项政策的落实。但从现实情境来看,当前基层政府权力与责任在多方面均呈现出分立状态,客观导致了基层治理中出现诸多困境。

1.触发机制：任务导向和结果导向。

权力分配与组织结构密不可分。从规范性文件来看,我国基层政府受到党委、人大、上级政府及其职能部门的管理、指导,呈现出多任务多委托的模式,根据各项任务的难易程度和缓急情况进行权力配置。在现实中,上级经常通过“中心工作”来对基层政府进行干预。中心工作一般是具有高度复杂性和紧急性的任务安排,具体体现为：一是点多面广,从全国部署的学习教育活动到乡镇发展的攻坚项目等,涵盖了政治、经济、民生在内的各种阶段性任务；二是运动式治理，中心工作常被称为“一把手工程”或“帽子工程”,借助部门联动的方式,在短时间内集合多部门的人力、财力和物力,以达成短期绩效目标；三是指标管理,中心工作在严格的时间进度安排下，将总体目标逐一分解为硬性指标，往往采取“一票否决”的考核方式来推动落实。

20世纪80年代以来,我国政府开始引入了目标责任制管理模式。在基层,目标责任制包括了一级政府及其职能部门的整体责任和各部门负责人及其工作人员的岗位责任，内容涵盖党的建设、经济发展、招商引资、征地拆迁、社会事务、信访维稳等各项工作,通过逐条考核的打分制来落实责任。而基层工作直接面向一线,行政行为的不良后果比较容易被感知和捕捉,尤其在收到信访举报和发生责任事故时,会直接触发相应的问责。

由此可见,基层权力配置是任务导向的,在常态化工作中追求确定性；而从问责的触发机制来看,责任配置则是结果导向的,存在一定随机性。

2.配置过程：正式、非正式和半正式规则。

在自上而下管控的意义上,规则可以作为国家有序形塑基层政府行为的工具。为维系基层政府的运作,国家通过设立各种规则来对不同机构、不同职位进行协调和约束。从规则的性质来看,国家对基层政府的管理可分为正式规则、非正式规则和半正式规则。正式规则是指那些具有极强外部合法性、通过正式命令或指令发布的规则,以公开的方式来执行,具有普遍适用的约束力,如正式的法律、法规、规章和条例等。与此相对应,非正式规则不具备外部合法性,是组织内长期交往中逐步形成并得到广泛认可的行为准则,如价值理念、习惯传统等。半正式规则介于正式规则与非正式规则之间,是指那些不具备严格意义上的合法性,却在正式权威允许的范围内进行有限传播且具有有限适用性的制度。

正式规则的影响力具有强制性和普遍性,是规范权力配置和组织行为的基础,但并不意味着它对组织达到完全绝对的控制。在正式规则之外,权力配置存在大量非正式、半正式规则的原因在于：正式制度本身的问题,如存在空白或模糊地带、规则冲突、衔接不畅等；行政过程对效率的追求,如需要打破常规、突破已有规则程序的约束来化解矛盾、达成目标等。然而,责任配置过程则是以正式规则为基准的。在基层治理实践中,形式正义与实质正义往往遭遇各种因素的扰动,难以完全自洽。虽不时有关于“良性违法”的讨论,但在问责过程中仍坚持正式规则至上的原则,难免出现与事实不相符的追责,造成了问责的选择性和结果导向表征。

3.边界范围：有限权力和无限责任。

我国长期秉持简政放权原则推进行政体制改革,但落实到基层则出现了“事权下沉、实权上移”的现实问题。基层政府事权过多而实权萎缩的特征体现在：一是有限财权。税费改革后,基层政府财政自主性减弱,大多依赖上级财政拨款,通过申请专项资金和项目制管理的方式获取资金,基层财政匮乏和债务累积同时发生。二是有限执法权。处于基层的乡镇一级政府只有监管权而无执法权,但往往被以委托行政执法形式或综合行政执法的基层创新模式赋予了执法任务。三是有限裁量权。为杜绝人为因素干扰,基层政府的自由裁量权呈现出缩减趋势,但裁量权的过度压缩会导致行政过程无弹性空间,出现无法灵活执行政策或命令的情况。四是有限调控权。在承接多部门任务委托过程中,基层政府由于缺乏必要的调控工具,难以有效协调任务、资源、利益配置。

与此同时,行业管理和属地管理的现实矛盾,实际上打破了“谁主管、谁负责”的问责逻辑。基层政府往往不仅承接了行业部门以属地管理名义下移的事项和责任，而且扩大了责任边界。当前,基层承担的责任类型包括：一是政治责任,需要对党委、人大和上级政府负责并落实各项政策,承担因未能履行职责而产生的谴责和制裁；二是行政责任,行政机关及其公职人员对行政行为负责,并在各自职责范围和专业领域内接受行政纪律的规制；三是法律责任,即在行政过程中接受法律处罚的相关责任；四是道德责任,即行政主体承担因伦理准则和道德规范产生的责任。除了直接责任之外,还存在为他人行为负责的连带责任,等等。

4.动态演变：制度紧缩和具有政治功能的问责。

作为反腐败的治本之策，扎紧制度笼子、约束“任性的权力”是必然选择。为此,基层政府在行政过程中也逐渐向正式化、规范化的制度回归,出现了制度紧缩的趋势。在理论上,制度变迁是新制度不断产生并逐渐替代或改变旧制度的过程,而当前基层出现的制度紧缩实质上是制度增量匮乏、存量不适的结果。在既有条件下,只注重推动从粗放管理的非正式规则和半正式规则向严格规范的正式规则转换,但忽视了正式规则不适合基层实际、缺乏操作性的现实困境,导致过去长期作为适应性替代机制的非正式规则和半正式规则大量退出,体制转换过程中出现较多缝隙,无法涵盖实际行政过程的方方面面,难以达到新的制度均衡。

作为负面激励的一种形式，问责旨在对行政人员错误动机和越轨行为进行弱化和制止,本质上是组织惩罚的表现形式。当前,问责实践隐含了关于政治功能运作的策略选择：一是示范效应。长期以来,在庞大的基层政府系统中,中枢管理某种程度上的混乱客观存在,基层出现的问题又往往是多因素造成的,但为保证体制的稳定和赏罚标准的一致,只有通过惩罚力度和惩罚范围的组合来形成威慑力。二是舆论应对。信息化的技术交互特性改变了传播模式,基层政府可能出现的滥用职权、处置不当、用人失察等问题,容易引发井喷式的舆论

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